【摘要】：地方政府对于设市(区)的强烈渴望如同正在不断升温中的压力锅，已臻临界点。就在去年年底，浙江宣布在首批入选的27个实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点，并争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的 镇升格为小城市。此外，据公开报道显示，目前起码有江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展镇级市或强镇扩权试点。

  ● 2010年4月，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达的镇进行试点。这一试点也被外界解读为“镇级市”改革的前奏。如果镇级市最终获批，我国市的行政等级将再增加一等，变成六等。

  ● 撤县设市并非整体升格，各个单位还是原来的级别，没有更多实实在在的利益。即使设市之后，政府可以收取城建附加税，这也不是国家给的，而是从本区域的企业 中收取的。既然如此，为何这么多县趋之若鹜呢？在民政部区划地名研究所原副所长浦善新看来，这是形式上的“名分”。

  ● 区域经济学家刘斌夫表示，设市之后，在对外交流和招商引资上更为方便，同时也是城市化的要求。原来西部各县的设市条件还不成熟，在西部大开发十几年后，西部省份对于撤县设市提出了新的要求，这是一种必然。国家应该对西部放开一些县改市的口子。

  ● 专家也提出了担忧，“现在地方政府在撤县设市问题上‘颠倒’了因果关系：是因为经济发展了，行政区划不适应了，需要调整，而不是说通过调整来促进经济发展。这一点在西部省份表现得更为强烈。”

  早报记者 陈良飞

  地方政府对于设市(区)的强烈渴望如同正在不断升温中的压力锅，已臻临界点。

  就在去年年底，浙江宣布在首批入选的27个实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点，并争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的 镇升格为小城市。此外，据公开报道显示，目前起码有江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展镇级市或强镇扩权试点。

  在西部，以云南省昆明市为例，在2011年12月呈贡县成功实现撤县设区之后，下辖6区4县3自治县1县级市的昆明市就有晋宁县、富民县、宜良县、嵩明 县、石林彝族自治县已经启动了撤县设市(区)的计划并付诸实施。换言之，其所属7县之中目前仅有禄劝彝族苗族自治县和寻甸回族彝族自治县两县暂未有相关计 划传出。

  昆明只不过是西部省份渴望撤县设市(区)的一个缩影。据早报记者统计，目前仅在贵州、云南、陕西三个省份，提出撤县设市(区)的县份已经超过40个，每个省平均都在12个以上。

  东部地区则是另一番景象。在1997年国家暂时冻结撤县设市审批之前，东部省份经济发达的县份基本上已经完成了撤县设市工作，但一些经济强镇却面临管理权限较小、缺乏整体规划的现实困境，作为解决这一困境的办法，设置镇级市的呼声越来越高。

  与此同时，目前还是地级市身份的经济强市或省会城市也频频向副省级城市发出冲击，以寻求城市的整体升格，如经济强市苏州、河南省会郑州等。在2012年河 南“两会”期间，民革河南省委的一份建议说，按照副省级城市必须为市区人口百万以上特大城市或国务院批准的18个较大市之一，或经济强省省会的条件，中部 地区具备升格为副省级城市资格的有郑州、长沙、太原、合肥和南昌。就郑州而言，经济实力超过很多副省级城市和省会城市，应尽快提升郑州的政治地位，将郑州 市升格为副省级城市。

  西部省份渴望撤县设市(区)的风潮、东部省份期待试点镇级市的热流，乃至于部分经济强市和省会城市整体升格为副省级城市的呼声汹涌交会，一起冲刷着中国现行的行政区划审批政策，也在考验着中国城镇化战略之道。

  “名分”上的渴求

  2012年10月24日，原定于当天举行的云南省昆明市石林彝族自治县撤县设市报告(征求意见稿)听证会临时喊卡。

  石林方面给出的延期听证理由是因前期相关工作和材料准备不充分。不过，当地媒体在听证会之前曾多次预告听证会的时间，石林“撤县设市”领导小组也认为，石林在人口建制、主要经济指标、公共基础设施建设、工业、旅游及商贸发展等方面均已具备设立县级市的标准条件。

  此前的10月12日、10月23日，同属昆明市的晋宁、富民则顺利举行了撤县设区(市)听证会，参与听证的所有人员均表达了支持的态度，但两个县都异常谨慎，拒绝了媒体旁听。

  与东部省份在上个世纪八九十年代的热情一样，西部省份对于设市(区)的梦想与日俱增，各级别各类型撤县设市(区)领导小组相继成立，有的县份还制定了具体 的时间表，发誓要在两年内或到2015年实现向城市冲锋的梦想。只不过，与东部地区相比，它们没有赶上好时候，国家已于1997年暂停了撤县设市的审批， 至今也并未放开大口子。

  在民政部区划地名研究所原副所长浦善新看来，撤县设市并非整体升格，各个单位还是原来的级别，没有更多实实在在的利益。即使设市之后，政府可以收取城建附 加税，这也不是国家给的，而是从本区域的企业中收取的。既然如此，为何这么多县趋之若鹜呢？浦善新的解释是形式上的“名分”。

  区域经济学家刘斌夫则从对外交往和城市化两个角度肯定了西部省份的设市热情。他举例说，广东的县现在主要存在于经济偏落后的粤东西北地区，经济发达的珠三 角地区基本上已经没有县了，不是区就是县级市。“设市之后，在对外交流和招商引资上更为方便，同时也是城市化的要求。”刘斌夫说，“原来西部各县的设市条 件还不成熟，在西部大开发十几年后，西部省份对于撤县设市提出了新的要求，这是一种必然。国家应该对西部放开一些县改市的口子。”

  浦善新认为，撤县设市有促进经济发展的作用，但并非根本。令他有些担忧的是，现在地方政府在撤县设市问题上“颠倒”了因果关系：是因为经济发展了，行政区划不适应了，需要调整，而不是说通过调整来促进经济发展。这一点在西部省份表现得更为强烈。

  刘斌夫也认为，西部县份在新一轮城市化过程中不仅要实现名头上的变化，也要追求实质上的发展。从以往撤县设市的部分案例来看，行政区划的变化也并未达到促进经济快速发展的目的，不是所有县改市的县份在经济发展上都处于遥遥领先的地位，成为所在省份的翘楚。

  一个可以佐证的例子是，安徽省2011年县域经济排名显示，位于GDP前六位的全是县，没有一个县级市，而有的县级市，如界首市、明光市的排名都在40名之后，远远落在很多县后面。

  不同的动力机制

  从行政区划而言，城市化有两种途径，一种是撤县设市，一种是撤县设区。一直以来，这两种城市化方式的动力机制是不同的。

  浦善新说，县级政府对于撤县设市有更大的冲动，而撤县设区则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，县里实际上是不愿意的。

  一般意义而言，市辖区的人口、产业体系等已经融入城市核心部分，与城市高度一体化，市与市辖区之间关系与此前的市与县之间存在完全不同的权力关系，撤县设区是地方政府权力关系的一次大调整。

  “从法律上来讲，县和市辖区都是一级政府，但两者的权力是不一样的，市辖区基本上是半政府性质了，很多权力都上收到了地级市政府。市辖区的公安、检察院、法院、规划等部门原来以块为主，设区后就变成条块结合、以条为主了。”浦善新说。

  土地的利益总是如影随形。南京大学城市科学研究院副院长胡小武表示，通过撤县(市)设区，地级市可以在最短时间内扩大中心城市建成区的面积，城建用地能够比较容易获得一个大的增长，这就是很多地方热衷于撤县(市)设区的一个主要考虑。

  在县改市暂停政策多年未变的情况下，由于不存在暂停审批的政策，撤县改区的幅度要较县改市大得多，而且最近几年表现得尤为猛烈。根据民政部的统 计，从1978年到2008年，市辖区的数量从408个增加到1997年的727个，再增加到2008年的856个。而县级市的数量在1996年达到 445个的最高数量后就逐年下降，到2008年时已经降为368个。县级市数量下降的原因除了部分升格为地级市外，最主要的原因就是地级市规模扩张，引起 撤县级市改为市辖区。

  光是2011年一年撤县(市)设区的案例就有四川省宜宾市南溪县、湖南省长沙市望城县、云南省昆明市呈贡县在当年撤县改区，县级江都市、县级毕节市、县级铜仁市撤市改区，重庆市双桥区、大足县合并设立重庆市大足区，重庆万盛区、綦江县合并设立重庆市綦江区等。

  对于撤县设区的内在动力机制，除了原先就存在的因素外，中央党校政法部教授肖立辉还提供了一个最新的理由：2009年财政部下发了《关于推进省 直接管理县财政改革的意见》，确立在2012年底前力争除民族自治地区外，全国全面推进省直接管理县财政的改革目标。正是在这一背景下，作为地方政府博弈 的结果，地级市政府担心有一天所辖县份会脱离自己的管辖，因而撤县设区的紧迫感更强了，撤县设区的区划改革也就在各地不断上演。

  在浦善新看来，现在撤县设区不是少了，而是多了，“只有存在市县同城、郊区包围城区等情况的市才需要调整”。

  国家的担忧

  据民政部统计，从1986年到1997年12年间，全国共新增县级市283个，年均增加约24个，这些县级市主要集中在东部沿海发达省份。

  由于整县改市引起的设市热，冲击了我国地方以县制为主要特色的传统行政管理系统，并引发了诸如假性城市化等问题，1997年中共中央、国务院作出了暂停审批县改市的决定，自此中国的城市设置进入了严格管理与控制的阶段。

  直到目前为止，并未有公开的文件显示国家已重新开始审批县改市申请，但每年总会有零星的县份极为罕见地成功实现了撤县设市，犹如中了头奖。用浦善新的话来说，从1997年以来15年中撤县设市的总数加起来还没有1997年之前一年的多。

  2010年，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市，江西德安县部分区域设立共青城市的申请，而2007年至2009年三年间，这个数字为零。

  与之相对应的是，自1997年国家暂时冻结县改市以来，有关解冻县改市的呼声就从未停止过。这15年间，许多县的体量都在急剧增大，无论是人口规模还是经济总量的各项指标都达到或超过1993年国家出台的撤县设市标准，有的甚至提出了建设区域性中心城市的规划。

  时间推移到2010年，在当年2月的十一届全国人大常委会第十三次会议上，官方正式提出，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)，适度改设为市。

  尽管如此，在此后的三年时间里，撤县改市的步伐并未提速。自2011年以来，只有新疆北屯市等极个别地方获批。在县改市受困的情况下，撤县改区 成了很多地方政府新的城市化突破口。2012年3月，河南濮阳籍网友在人民网地方领导留言板提问称，濮阳市区划的滞后严重影响了城市的发展，应不失时机地 推进区划调整，如把清丰县、濮阳县划为市辖区等。

  濮阳市委市政府督查局在随后的答复中表示，近些年来，国家在行政区划调整上，始终坚持“只撤不增，撤三建二，撤二建一”的原则，国家对增设新的 行政区仍坚持“撤一建一”的原则，其指导思想是从严控制行政编制的增加。据了解，对现有一市一区的省辖市，上级在撤县设区方面有所解冻，凡符合上述条件 的，各地可根据实际情况，适时启动撤县设区工作。

  浦善新说，所谓“撤一建一”或“撤二建一”的原则并未有明文规定，但国家总的原则是严格控制行政编制数量，一般不再新增新的行政区域。在区划调整中，国家鼓励的方式是区区合并、区县合并。

  自2009年以来，天津市塘沽区、汉沽区、大港区合并，设立天津市滨海新区；北京市西城区、宣武区合并成为新的西城区，东城区、崇文区合并成为 新的东城区；上海市黄浦区、卢湾区合并成为新的黄浦区；苏州古城区的沧浪、平江、金阊三区合并为姑苏区；青岛市市北区、四方区合并为新的市北区，青岛市黄 岛区、县级胶南市合并为新的黄岛区。

  “有些城市原来的老城区过于狭小，有的甚至就是一街之隔，所以区区合并、区县合并非常必要，这样做不仅能够减少行政编制，还能更好地进行城市统一规划和公共服务。”刘斌夫说。

  争议“镇级市”

  在中国，镇级市并非一个陌生的概念。早在100多年前，我国就出现过类似镇级市的行政区划，最有名的就是有中国“四大名镇”之称的湖北汉口镇、江西景德镇、广东佛山镇、河南朱仙镇。

  不过，新中国成立后并未在县下设镇级市。这一提法真正引起关注的是2010年2月，温州市委书记邵占维在温州市强镇党委书记座谈会上提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”。

  自去年年底浙江官方宣布将在27个经济强镇首先开展培育小城市试点后，有关“镇级市”的话题再次引发社会各界不少争议。赞成者有之，反对者也不 乏其人，还有人主张镇级市之中的“市”并不是行政区划概念中的“市”，而是“小城市”的市，是对经济相对发达地区的一种俗称，不是行政级别的改变，而是以 镇的属级建设的小型城市。

  即使同为强镇扩权的赞成者，各自提出的方案也大为不同。刘斌夫认为，对于浙江的部分人口、经济总量已经颇具规模的经济强镇，设立镇级市并非一个好的选择，而是应该切块设市，从原来的县独立出来，成立一个新的县级市，以更好地服务于经济发展的需要。

  但也有专家认为，如果从原有县域里切块设立新的县级市，势必会增加一个县级政权的人员编制，这样就会加重当地民众的负担，也与国家一直以来的控制基层政权建制与人员编制的原则有悖。

  民政部副部长戴均良曾撰文指出，与传统的切块设市模式相比，整县改市明显的优点首先就是不增加新的县级建制，有利于减少机构编制，减少管理成本。戴均良称，设一个县级市就要增加一个县级编制，增加几百个行政编制和几千个事业编制，增加城市的各种管理成本。

  但是戴均良同时也指出，对于那些人口大县，并且有发达的非县城中心镇，条件成熟时是可以切块设市的。切块设市时，需要适当划分市的地域范围，基 本做到既要使新设市有足够空间，又不削弱县的发展。同时，新设市的机构设置应走“小政府、大社会”的路子，不能完全按照人口大县或大市的模式定编定机构。

  胡小武则认为，就中国国情来看，设立镇级市是一个比较合理的出口，具有中国特色，实际上就相当于将镇这一层级的行政审批和发展功能提升了半级，扩大了自我发展的审批权，一个镇级市的市长还是正科级或副处级。

  “如果东部一个经济强镇的经济总量比一个西部地级市还大，为什么这个地方还叫镇呢？就应该叫市才对，镇长就应该是市长。”胡小武说。

  镇级市违宪的问题也成为各方热议的一个话题。

  浙江宣布在27个强镇进行培育小城市试点后，杭州师范大学法学教授范忠信即指出设立镇(乡)级市违宪。他指出，宪法第三十条、第一百一十一条关 于县以下政区的规定中，只有乡(民族乡)、镇、村(自治单位)，“哪里有什么乡级市、村级市？不能这样开宪法的玩笑吧！真想搞，修宪了再说呀！”

  浦善新对于这一观点持肯定的态度。他认为，不能借改革的名义而无视宪法的这一规定。胡小武则认为应采取变通的办法，而不应该刚性地坚持这一原则。

  “如果刚性地坚持这一原则的话，时不待我，应该一边开展镇级市试点，一边酝酿修法，这个修法工作相对简单，不涉及国家政权问题，只是一个基层政权组织的名称问题。”胡小武说，“只要有利于经济发展，有利于民生改善，有利于人口的集聚，镇级市的试点就可以去做。”

  胡小武说，中国城镇化的落脚点还是在县域之内的中心城镇化，“所以要在目前县域范围内重新规划、调整镇的布局，这是一个最关键的地方。”

  事实上，国家层面已经感受到了这股强镇扩权的汹涌洪流。2010年4月，中央编办、民政部等6部委下发了《开展经济发达镇行政管理体制改革试点 工作的通知》，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达的镇进行试点。这一试点也被外界解读为“镇级市”改革的前奏。

  今年1月17日，民政部召开部分省份城镇化相关问题调研座谈会，强调各地要坚持因地制宜，错位发展，鼓励指导各地探索有地方特色的区域城镇化之路，同时要求坚持体制机制创新，研究解决制约城镇化发展的体制和政策问题。

  不过，在浦善新看来，这并非意味着镇级市将很快在国家层面获批，“如果真要去做，首先要解决的就是法律问题，至少要有一个法律依据”。

  回归“市”的本质

  按照县、市的功能划分，县管理的主要是农村地区，很多基础设施建设都应围绕农业进行，市则以非农为主，用地规模、城市基础设施等是按工业化和城镇化建设的需要进行规划的。

  不过，在1980年代普遍推行整体改市和市管县体制后，市与县界限开始变得模糊不清，市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊，以至于造成“假性城市化”。市政府在管理对象上与县没有区别，无法集中精力强化对城市的规划、管理和建设。

  在1993年国务院颁布的设市标准中，非农业人口和经济总量是两个最重要的因素。浦善新认为，这一标准还是过于强调了经济因素，“行政区划的本质是为了行政管理的方便，所以要保持尽可能的稳定，最重要的考虑因素是人口和面积，而不是从经济因素来看。”

  “经济发展情况一直在变化，难道就要不停地跟着调整么？一个地区的经济可能在十年之内就会翻两番，行政区划难道也要跟着翻两番么？”浦善新认为，行政区划一直调整不可能，但我们现在的调整是多了，而不是少了。

  目前，中国的情形是，不是市的正在谋求设市，已经是市的正在向更高一级的市发起冲锋。

  戴均良在《设市模式与市制改革》一文中说，按照行政级别，目前我国设立的市分为直辖市、副省级城市、地级市、省辖县级市、州辖县级市、地区或地 级市代管县级市。虽然同为县级市，省直管与州地市代管，市级行政地位和职权是一样的，但省直管的县级市一般按副地级对待，所以实际上我国市的行政等级就有 五等。

  “这也出现了一些为世人指摘的问题。如各等级市的行政首长都称市长，一般人分不清其行政地位，在出国访问时，地级市副市长当团长，县级市市长当团员，使得外国人很不理解。”戴均良说。

  如果镇级市最终获批，我国市的行政等级将再增加一等，变成六等。

  在接受早报记者采访时，浦善新重提了中国人民大学教授张鸣在2009年写的一篇批评官阶与官职不相匹配的文章，并希望我国的行政区划工作能够引以为戒。

  在这篇题为《厅级县官是个什么信号？》的文章中，张鸣写道，从前一个县，处级干部稀缺得像金孔雀，但是现在，动辄几十上百。到了厅级干部一礼 堂，处级干部一走廊，科级干部一操场的时候。老百姓都知道，官毛了。官一毛，做官的人就要升级。上级组织部门再心软一点，原有的官场制度格局就要被突破 了。“县官高升一步，县官肯定高兴，但这样高升下去，国家的麻烦也许就来了。”张鸣说。

  浦善新补充说，一旦设立了一个新的行政层级，不管一开始是实的，还是虚的，官僚机构肯定会自我膨胀，这个层级最后都会把自己变成实的，古今中外概莫能外。