【案 情】
原告陆某、被告龚某系同一个村民小组村民。1999年7月陆某取得了包括系争0.8亩在内的土地承包经营权。2000年6月10日，陆某与龚某签订“农户土地经营权流转协议书”，约定陆某将0.8亩土地流转给龚某种植树木至2028年12月，期间农业税等费用由龚某缴纳。国家实行农业税免收及对种植农户实行经济补贴后，陆某于2005年7月起要求龚某归还土地及支付土地流转费，为此双方发生争议，原告遂起诉要求龚某返还土地并支付土地流转费。
【裁 判】
一审法院认为：陆某合法取得了系争0.8亩土地的承包经营权，但以后和龚某签订了土地流转协议书，明确将系争土地流转给龚某使用，并对流转期限作了明确的约定，系双方真实意思的表示。陆某要求龚某立即归还土地，缺乏法律依据，不予支持。陆某与龚某在流转协议书中虽未明确土地流转费，但随着农村改革和农业经济的发展，国家为减轻农民负担，改善农民生活水平，不再向承包土地的农民收取农业税及相关费用，故使本案的协议书中原约定的由龚某承担的农业税及其他费用失去了对价基础，故陆某要求被告支付土地流转费的理由成立，予以支持，流转价格可参照当地一般流转价格水平酌定。依照《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《农村土地承包纠纷解释》）第十六条、第十七条之规定，判决对原告陆某要求被告龚某归还0.8亩土地的诉讼请求不予支持；被告龚某支付原告陆某相应土地流转费。判决后，龚某不服提起上诉。二审法院认为，土地承包经营权流转中，因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。被上诉人陆某合法取得系争土地的承包经营权后，于2000年与上诉人龚某签订土地流转协议，将土地流转给龚某使用，系双方的真实意思表示。协议履行中由于国家出台一系列扶持农业发展的政策，龚某无需再承担协议中原约定由其支付的农业税及相关费用。由于土地流转协议签订时的客观情况已发生变化，原审法院依据陆某的主张以及当地土地流转的参考价格，按照公平合理的原则酌情确定龚某支付一定的土地流转费并无不当。遂判决驳回上诉，维持原判。
【评 析】
本案系农户之间以“零流转费”的形式转包土地承包经营权引发的纠纷。因国家出台一系列扶持农业发展的政策，农户反悔，要求解除合同，或要求调整流转价格，以求达到利益的重新分配，从而与接包方发生直接的利益冲突。根据合同严守原则，合同一旦成立生效，当事人须依约履行合同义务，不得擅自变更或解除合同。为维持当事人利益之均衡，最高人民法院于2005年3月出台了《农村土地承包纠纷解释》，引入情事变更原则，以规范法院对这类纠纷的处理。值得注意的是，最高人民法院于2009年4月颁布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法解释（二）》），填补了《合同法》的空白，正式确立了情事变更原则。本文将从情事变更原则的法律要件、法律效力两个方面，分析情事变更原则在本起农业承包合同纠纷案中的具体适用。
一、从法律要件的角度
《农村土地承包纠纷解释》第十六条规定：“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”《合同法解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”据此，情事变更原则一般有如下法律要件：
第一，须有情事发生变更。所谓情事，上述司法解释称之为客观情况，是指合同成立当时，作为合同基础或环境的一切客观事实。情事可以是经济的或非经济的，前者如币值、物价、双务合同之对价关系等；后者如和平状态、交通状态、国家法律（或政策）等。重要的是，合同须以情事之存在或继续为背景而发生。所谓变更，是指合同基础或环境在客观上的变化，有如物价飞涨、货币贬值、战争爆发、疾病蔓延、法律（或政策）调整等。
第二，情事变更，须发生于合同成立以后，债务关系消灭以前。合同订立之前，情事如已经发生变更，则变更后的情事为合同订立的基础或环境，不发生情事变更之问题。当事人如不知情事已有变更，可构成错误之问题，不能适用情事变更原则。而在合同履行完毕后，合同关系即已消灭，通常并无适用情事变更原则的余地。
第三，情事发生变更，须为当事人在订立合同时无法预见的。情事发生变更于订立合同时，须为当事人所未预料，而且有不得预料之性质。如果当事人在订立合同时已预见到情事会有变更的情况下仍订立合同且未附条件，则表明当事人考虑到此种因素并自愿承担该情事发生的风险，自不应适用情事变更原则。一般说来，商业风险属于交易人从事商业活动所固有的风险，是可以预见的，由当事人自行承担，并不会发生不公平的后果。
第四，情事发生变更不可归责于当事人。《农村土地承包纠纷解释》第十六条及《合同法解释（二）》第二十六条没有明确该要件，根据情事变更原则的一般理论，情事的变更须不可归责于当事人，如情事发生变更因可归责于当事人之事由时，则当事人应负担其危险，不发生该原则之适用。
第五，因情事发生变更，如继续履行合同对于一方当事人明显不公平。这是适用情事变更原则最实质的要件。情事之变更须达到何种程度？一般认为其程度须达于依原有效力则显失公平。不公平之程度须为显著，如果仅产生少量的不公平的结果，乃现代经济竞争下当然之结果，应属于商业风险的范围，不足以适用此项原则。就本案而言，首先要弄清本案“农户土地经营权流转协议书”（以下简称流转协议）据以订立的基础或环境。农村土地承包经营权流转是促进农业发展和提高农民收入的重要途径之一。承包方依法取得的农村土地承包经营权，在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。本案中，陆某将部分土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的龚某从事农业生产经营。流转后原土地承包关系不变，陆某继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。龚某按流转时约定的条件对陆某负责。因此，本案流转协议实际上是农户之间的土地承包经营权转包合同，原告（转包方）与被告（接包方）就转包期限以及各自的权利义务作了明确约定，亦即系争土地由龚某种植树木至2028年12月，转包期间农业税等费用由龚某缴纳。这有别于约定流转价款的有偿转包，具有一定的特殊性。然而，如此土地流转方式在全国各地并不鲜见，甚至可以说在一段时期里具有社会普遍性。根据西方古典经济学中的“经济人”理论，其假定人的思考和行为都是目标理性的，唯一地试图获得的经济好处就是物质性补偿的最大化。也就是说，人作为社会中的个体，往往是趋利避害的。其实，这种看似不经济的流转方式是与一定的社会背景密不可分。长期以来，农民耕种收益处于低水平，还要负担一定的土地税费，使得土地反而成为一种负担，大批农村劳动力流向城镇，不少地方出现了弃耕或土地暗抛荒现象。为了完成税费上缴任务或避免土地撂荒受罚，农户纷纷将自己的承包田以“零流转费”的形式转包给他人，农户之间土地流转往往是“两不找”的零补偿机制。有些农户转包时甚至补贴流入方一部分费用，俗称“倒贴皮”、“倒贴水”。《农村土地承包纠纷解释》第十六条亦将情势变更的调整范围限定为因承包方不收取流转价（即零流转费）款或者向对方支付费用的约定（即负流转费）产生纠纷的两种情形。近年来，中央陆续实施的“三项补贴”、“取消农业税和农业特产税”等政策，促进了农业的稳定发展和农民的持续增收，农村居民人均纯收入大幅提高。随着农民种地负担的减轻，土地效益显著增加，农民种粮的积极性高涨，土地从“烫手山芋”变成“香饽饽”，在一定程度上刺激了之前已经以零流转费或负流转费流转土地承包经营权的农民要求解除合同或调整流转价格，以求达到利益的重新分配，从而与土地的实际使用者发生直接的冲突。可见，国家关于“农民、农业、农村”的一系列政策正是本案流转协议据以订立的基础或环境，这也是“零流转费”流转得以普遍存在的合理性之所在。随着国家相关政策的调整，本案流转协议据以订立的情事已经发生了变更。本案流转协议于2000年6月10日签订，2004年起国家逐步取消农业税并实行粮食贴补政策。因此，国家政策的调整发生于本案流转协议签订后，履行完毕消灭之前。由于国家政策的调整本身就具有不可预料的性质，亦非由当事人所能控制，以致陆某、龚某在订立本案流转协议时未约定流转费用，并约定了较长的流转期限。实践中，对那些虽一次性给付流转费但流转期限较长的流转价款纠纷，如不参照情事变更原则调整，则显失公平。因此，可以适当扩大情事变更的适用期间，亦即合同的基础曾经欠缺或丧失者，当事人不妨嗣后主张基于法律行为基础制度的权利，对于土地承包经营权流转期限较长的，因情势变更致使剩余期限的履行显失公平的（含一次性给付），也列入情事变更原则的调整范围。本案中，国家政策的调整，如维持系争转包合同，是否对一方当事人显失公平呢？本案流转协议名为“零流转”，实为双务、有偿合同，陆某之给付为将0.8亩土地承包经营权交与龚某使用，龚某之对待给付为缴纳流转期内的农业税等费用。但是中央相继出台取消农业税、增加种粮补贴等一系列惠农政策后，龚某无须再缴纳农业税等费用，并因此获得了其所未预料的利益，由此龚某的给付失去了对价基础，双方承担的义务“陷于重大非对称关系之中”。随着土地价值及收益的逐年提升，如果继续维持本案“流转协议书”的原有效力，势必对陆某显失公平。 综上，本案“流转协议书”据以订立的国家政策于合同成立后发生调整，并非陆某于订立合同时所能预见，也非陆某所能控制，该“流转协议书”继续履行，势必对陆某明显不公平。
二、从法律效力的角度
根据上述分析，本案符合情事变更原则的相关要件，现陆某诉称要求龚某归还土地，并自2005年1月起支付土地流转费至土地归还之日。对此，龚某则不同意返还，但愿意以每亩200元支付土地流转费。归纳双方的争议焦点：第一，本案流转协议应否继续履行？第二，如果继续履行，应如何履行？这涉及情事变更原则的法律效力。情事变更原则，系以排除法律关系因情事变更所生之不公平的结果为目的，故其效力第一步应使维持当初之法律关系而止于变更其内容之程度。如依此办法尚不足以排除不公平之结果时，第二步始应采取使其关系终止或消灭之办法。前者可称为第一次效力，后者则称为第二次效力。对于情事变更原则的效力，《农村土地承包纠纷解释》第十六条仅规定：“人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”这样的规定略显粗线条，法院裁判时亦不好掌握。《合同法解释（二）》第二十六条则区分第一次效力和第二次效力，进一步规定：“当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”其实，所谓变更合同系指变更合同原有效力，因法律关系内容之不同，第一次效力得为增减给付、变更给付、延期或分期给付、拒绝先为给付；第二次效力不局限于解除合同，也包括终止合同、除去责任、拒绝履行。
前已述及，陆某与龚某之间的土地流转协议，名为零流转，实为存在对待给付之双务合同。因国家政策发生重大调整，其给付和对待给付的比例关系发生变更。同时，龚某在流转土地上种植了大量苗木，且苗木处于生长期，返还土地势必遭受巨大损失。因此，在维持合同效力的基础上，龚某须给付陆某一定之流转费，以回复给付和对待给付之比例关系，从而达成当事人当初所期待之债之目的。因此，法院依据陆某的主张以及当地土地流转的参考价格，按照公平合理的原则酌情确定龚某支付一定的土地流转费并无不当。
三、结 语
国家免除农业税并实施补贴，目的是为了促进农业发展和农民增收，广大农民应是受惠主体。如果政策的变动致使农民的利益受到减损，又无法律之救济，显然有违政策调整之初衷。情事变更原则的引入在解决此类问题时发挥了重要作用。同时，我们也应当看到此类纠纷牵涉面广、事关农民群众的切身利益，容易呈现群体性、矛盾易激化等特点，一旦处置不当，群体性诉讼就可能演变成为群体性事件，严重影响农村社会的和谐与稳定。因此，法院在处理此类案件时，应准确理解、正确适用情事变更原则，以维持当事人利益之平衡，实现案件处理政治效果、法律效果与社会效果的和谐统一。
